Intervento di Giorgio Antoniacomi, Responsabile del servizio Piani, programmi e statistica del Comune di Trento

Cremona: verso il piano strategico della città - Venerdì 9 marzo 2007

Vi ringrazio molto. Il titolo che ho ritenuto di dare a questo contributo custodisce, diciamo così, un paio di significati nascosti. Il primo significato è quello di un comprensibile e legittimo orgoglio per un dispositivo, un artefatto di pianificazione strategica che ci ha dato obiettivamente molte soddisfazioni. Però io credo che quando si tenta una valutazione critica, un bilancio critico di un'esperienza come questa, sopratutto quando ci si rivolge a chi, come nel caso di Cremona, si avvicina a questa metodologia, credo sia molto importante cercare anche di raccontare in maniera molto onesta quali sono state le cose che non hanno funzionato. Ci sono state nella nostra esperienza anche false partenze, ci sono state delle smentite, ci sono stati dei momenti nei quali abbiamo sinceramente pensato che non ce l'avremmo fatta. Quindi il mio tentativo non è quello di proporre sotto la luce migliore il nostro percorso, ma quello di cercare di scovare anche le sue ambivalenze e le sue difficoltà.
Il piano strategico di Trento ha una data di nascita relativamente precisa, siamo alla fine degli anni '90, tra il 1998 e il 1999, e ci sono state alcune ragioni specifiche, precise e puntuali che hanno stimolato il Comune a guardare con occhi diversi alla propria capacità di governare il cambiamento e le trasformazioni.
Ve lo dico non tanto perché siano ragioni legate allo specifico locale, ma perché in misura variabile, maggiore o minore, questi elementi di cui vi dirò brevemente sono presenti in tutte le realtà che compiono questo passo e si avvicinano a pratiche strategiche di pianificazione.
Nel 1999 il Comune si trova a dover realizzare per una concomitanza assolutamente fortuita una serie di cambiamenti nel proprio dispositivo di strumenti di governo: deve fare un nuovo piano regolatore, vuole rileggere il proprio modello di welfare, vuole rileggere anche le politiche culturali e ha la possibilità di avviare un patto territoriale per sviluppare le potenzialità turistiche inespresse della propria montagna. Quindi la prima cosa che abbiamo deciso di fare è stata quella di sottoporre un po' a verifica la tenuta, l'applicabilità di modelli tradizionali di programmazione a partire dal piano regolatore.
Parlare di piano regolatore vorrebbe dire occupare interamente il tempo che ho a disposizione e quindi io mi limiterò a fissare solamente alcuni concetti.
Trento decide in quegli anni di non crescere più, di dichiarare in qualche modo... sancisce la conclusione di una fase espansiva nel consumo di territorio e si trova come molte altre città italiane ad avere una grande opportunità: l'opportunità di riscrivere brani di città consolidata, di riscrivere parti di città che sono periferici, ma soprattutto si trova a poter reinterpretare ambiti nei quali l'attività industriale viene dismessa , ambiti nei quali il valore della rendita diventava superiore rispetto a quello dell'attività economica che era insediata in quei contesti e, di conseguenza, c'erano delocalizzazioni da un lato e terreni che si liberavano.
Per noi diventava molto importante cercare di non risolvere questa occasione in termini metodologicamente e politicamente ovvi, banali, per certi aspetti quasi inevitabili. Cioè, quello che sarebbe venuto fuori in quel momento sarebbe stato più o meno inevitabilmente una sorta di braccio di ferro dove un proprietario avrebbe acquisito delle aree industriali che il Comune non aveva la forza di acquisire in proprio e il Comune avrebbe mobilitato il proprio strumento urbanistico e quindi tutto si sarebbe risolto in una maggiore o minore definizione di indici di fabbricabilità.
Questo era per noi un problema abbastanza importante, non perché vi fossero sullo sfondo, diciamo così, rischi particolari di speculazione, ma perché queste occasioni per riscrivere parti importanti di città molto vicina al centro sarebbero stati inevitabilmente risolti in dinamiche immobiliari.
Quindi la domanda che ci siamo fatti è stata questa: come possiamo fare perché accanto alla definizione di indici di volumetrie si possa anche realizzare non un manufatto o un insieme di manufatti ma si possa riscrivere un brano intero di città e si possa concentrare in questa parte di città una funzione che permetta di esprimere compiutamente il potenziale della direzione verso la quale Trento vuole crescere?
Non mi spingo oltre e farò successivamente qualche esempio, ma un problema analogo lo abbiamo avuto anche, ad esempio, nel settore delle politiche sociali o nel settore delle politiche culturali dove, pur in assenza di strumenti obbligatori per legge, eravamo del tutto consapevoli che si stava andando avanti in una dinamica inerziale, cioè avevamo in qualche modo riprodotto e stavamo riproducendo modelli di spesa che avevano avuto anni addietro una loro precisa giustificazione ma poi l'avevamo in qualche modo smarrita.
Dal punto di vista delle politiche sociali questo è particolarmente vero da vari punti di vista perché il Comune di Trento in quegli anni esercitava soltanto una delega da parte della provincia autonoma, quindi amministrava una grossa quantità di risorse, ma non aveva la possibilità di stabilire a quali fini preordinare i propri interventi. Vi faccio un esempio molto spicciolo a questo proposito: noi investivamo in quegli anni per la sola assistenza domiciliare agli anziani una quantità di risorse che in valore assoluto era simile a quella del Comune di Milano. Ci giriamo dall'altra parte e ci rendiamo conto che sono comparse qualcosa come due mila badanti. Questo vuol dire che un modello di welfare, un modello di spesa sociale, totalmente sbilanciato sull'offerta, sulla struttura dei servizi, in realtà trascurava la domanda e quindi c'era in qualche modo un'offerta estremamente onerosa ma, d'altra parte, una domanda in libera uscita.
Questa, quindi, è stata una prima ragione profonda: l'esigenza di rileggere gli strumenti tradizionali della nostra pianificazione.
Un secondo obiettivo è stato quello di superare la settorialità della pianificazione. Può sembrare una cosa quasi accademica e poco rilevante, ma in realtà credo che alcuni tra i principali dei problemi che abbiamo dovuto affrontare riguardino proprio il fatto che razionalità parziali... faccio un esempio perché altrimenti rischio di essere un po' vago. Le politiche per la casa sono realizzate da un combinato disposto per cui è il Comune che stabilisce urbanisticamente le destinazioni d'uso dei suoli e le variazioni degli assetti e la provincia autonoma e l'istituto case Popolari decide quanti soldi può impegnare per costruire quanti appartamenti e stabilisce anche i criteri in base ai quali vengono assegnati.
Ora, noi, in quegli anni, dopo una quindicina o una ventina d'anni in cui venivano semplicemente concesse dal Comune delle aree e su queste aree veniva realizzata l'edilizia popolare, ci siamo resi conto che avevamo praticamente concentrato una pluralità di problemi perché non è più possibile oggi (non era possibile 7 o 8 anni fa) accedere ad alloggi di edilizia pubblica semplicemente in base ad un criterio di tipo finanziario, economico, vale adire il reddito delle famiglie.
Quindi, concretamente, cosa era successo? Il voler dare risposte soltanto ad una domanda di suoli e di volumi aveva portato a concentrare in alcuni ambiti urbani dimensioni socialmente pericolose, dimensioni socialmente scivolose. Uno in particolare di questi ambiti ci fa vedere come ad oggi il 45% degli abitanti sia composto da famiglie monogenitoriali, quindi normalmente da donne con figli minori a carico. Questo vuol dire concretamente che un approccio settoriale alla politica abitativa, in genere la pianificazione, ha prodotto concretamente quello che oggi constatiamo essere il "quartiere dei bambini senza papà".
C'è, però, una ragione più profonda che ci ha portati ad avviare e intraprendere questo percorso. Era, come dire - se mi passate questo alleggerimento - che la domanda che "Alice nel paese delle meraviglie" fa al gatto quando, correndo, si trova davanti ad un bivio e Alice gli chiede: "Ma, che strada è che devo prendere?". E il gatto, in maniera apparentemente, solo apparentemente, banale le risponde: "Beh, dipende molto da dove vuoi andare".
Per Trento, ma per ogni città che guarda con uno sguardo lungo al proprio futuro, al proprio cambiamento il tema è proprio questo, cioè dare una risposta ad una domanda profonda, una domanda di ispirazione e di significato sulle proprie trasformazioni.
Questo nel caso di Trento è particolarmente vero perché Trento è una città che obiettivamente funziona: tutti gli indicatori sono di segno positivo ed è ricorrentemente in testa alle classifiche per la qualità della vita.
Noi abbiamo avuto rispetto a queste cose due problemi, soprattutto. Un primo ordine di problemi da parte di chi in qualche modo si chiedeva : "Se tutto va bene perché cambiare?". Non si era capita in qualche modo l'urgenza di questo cambiamento e quindi l'obiezione più sostanziale era questa "Se tutto va bene perché bisogna sforzarsi di fare qualcosa?".
L'altro ordine di problemi è, se vogliamo, più impegnativo ancora, cioè è stata l'ostilità - lo dico in maniera molto serena - da parte di quelle categorie e di quei ceti , di quei portatori di interessi che nel cambiamento vedevano un problema.
Mettere in discussione certi assetti e certe convenienze vuol dire in qualche modo anche rischiare di perderle. In questo l'Amministrazione ha dovuto anche fare un grande sforzo per ripensarsi, perché in assenza di un indirizzo lungo, lontano, in qualche modo ispirato, verso il quale ordinare la propria azione, anche quotidiana, il rischio che si corre è - se me lo passate - un po' il rischio della ruota del criceto. Vale a dire, si corre, si corre, la fatica è molta ma sostanzialmente si rimane sempre nello stesso punto.
Questa è stata probabilmente la ragione più profonda, più sostanziale sulla quale abbiamo ritenuto di mettere in moto un ruolo nuovo per la municipalità.
Quando parlo di "ruolo nuovo" per il Comune io sottolineo essenzialmente una cosa, cioè il Comune è, e rimane, inevitabilmente un'Amministrazione locale, cioè un soggetto che nei limiti del proprio territorio, nei confronti della propria popolazione con le proprie dotazioni di bilancio esercita delle competenze amministrative.
Questo, però, ahimè, non è che non sia più vero ma non è più sufficiente. Io ricordo quando ero giovane e facevo i primi concorsi per entrare in Comune la domanda più ineluttabile era "Dica il candidato quali sono gli elementi che individuano un'Amministrazione municipale" e la risposta era ed è tuttora "Un territorio, una popolazione, un'organizzazione".
Ma se noi guardiamo queste cose da un punto di vista non solo giuridico siamo davvero sicuri di sapere qual è la popolazione di un Comune? Trento ha 110.000 abitanti ma nel giorno medio arrivano nel fondovalle qualcosa come 140.000 veicoli. Il respiro quotidiano di Trento e il rapporto tra la città e "i city user" ci dice che abbiamo quotidianamente metà della popolazione scolastica superiore dell'intera provincia, abbiamo 15.000 studenti universitari di cui il 40% viene da fuori provincia, abbiamo una gravitazione, un pendolarismo che connette Trento con una più ampia area di riferimento che sta facendo scoppiare la città per sovraccarico funzionale (tutti vengono per l'accesso alle funzioni rare, pregiate e non solo a quelle) mentre Trento, dall'altro lato, per dinamiche immobiliari ha espulso quote di residenza, quote crescenti di residenza e quindi l'elemento che connette queste due dimensioni è una mobilità parassitaria che non può essere affrontata soltanto in termini di ingegneria dei trasporti.
Quindi, è convenzionale dire che il Comune è identificato da una popolazione. E' convenzionale dire che il Comune è un territorio nel momento in cui il nostro aeroporto più vicino, il nostro aeroporto di città, è quello di Bolzano, è quello di Verona? Così come è convenzionale dire che il Comune ha un'organizzazione nel momento in cui sempre di più il governo della città è un governo per agenzie, un governo nel quale il Comune ha in qualche modo il ruolo di una holding e poi esercita un ruolo di governance in un sistema allargato di interdipendenze.
Questa è una cosa molto importante perché al giorno d'oggi il problema su cui ogni Comune, ogni città deve riflettere non è la prima delle due cose che fa. Il Comune fa essenzialmente due cose: eroga servizi e cerca di ricomporre un interesse generale, ma sull'erogazione di servizi ormai io credo che possa ritenersi tramontata la nostalgia per un modello di intervento a matrice interamente pubblica. Quello che non è delegabile come ruolo della municipalità, invece, è l'altro, è quello che in qualche modo mobilita, ispira le ragioni di un Comune che ritiene di promuovere un piano strategico. Cioè sa che l'interesse della città lo può costruire, lo può rappresentare senza poter fare riferimento alle proprie risorse di bilancio, o solo a quelle, senza far riferimento soltanto ai propri confini amministrativi che in realtà sono dei limiti del tutto convenzionali. Questo è vero per qualunque tipo di servizio, a partire dalle società multiservizi.
Un passaggio soltanto, una battuta soltanto la farei a proposito della dimensione partecipativa o partenariale del piano strategico. Il piano strategico viene molto spesso presentato come, diciamo così, una frontiera avanzata della democrazia, cioè è una forma di inclusione dei cittadini e delle formazioni sociali, degli interessi nella produzione delle decisioni che li riguardano.
Non è solo questo, e tra l'altro non è necessariamente questo, e comunque la dimensione partecipativa è una dimensione che va interpretata, va dosata, va affrontata con molta consapevolezza perché, non possiamo negarlo, è una delle retoriche di questo momento. Se voi provate a coinvolgere la città chiedendole se la dimensione logistica ottimale deve essere logistica a valore aggiunto oppure no, io credo che la maggior parte dei cittadini non vi capisce e chi vi capisce vi insulta, nel senso che in qualche modo è altro il livello al quale si possono portare questi argomenti. Questo non significa che i singoli cittadini non possano, non debbano essere inclusi in dinamiche di confronto sulle grandi e piccole scelte, ma ogni ambito, ogni dimensione "convoca" una dimensione partecipativa o partenariale assolutamente specifica.
Io non mi dilungherei, anche perché altrimenti vi terrei in ostaggio oltre il lecito, su questioni di carattere metodologico.
Vi dico, invece, a che punto siamo arrivati. Cos'è che ha prodotto concretamente il primo piano strategico e cosa ha legittimato il passaggio verso il secondo?
In realtà la Trento che emerge dalla pianificazione strategica è una Trento che possiamo riportare a due dimensioni: una è quella che abbiamo definito la città veloce. La città veloce è la città di un modello di sviluppo ad elevato contenuto di conoscenza: è la città aperta ad una prospettiva di internazionalità, è la città dello sviluppo innovativo, è la città che ha portato a Trento il centro della scienza (sarà inaugurato nel 2011) progettato da Renzo Piano, un centro di ricerche della Microsoft, una delle università migliori in Italia. Però, attenzione, non si tratta solo di definire e di dare vita ad una fabbrica immateriale. Nella nostra interpretazione c'è una consapevolezza molto profonda di un fatto. L'innovazione non è solo hi-tec; l'innovazione è la capacità comunque di introdurre discontinuità creative. Il concetto di innovazione introdotto da Shumpeter non è soltanto quello che guarda all'ingegneria genetica, ma è in questo senso una possibilità molto, molto concreta anche per innovare elementi che appartengono ad una tradizione specifica di un contesto di una città.
Io credo che essenzialmente il piano strategico sia il tentativo di attualizzare le vocazioni della città, di farla diventare quello che in qualche modo già è ma è allo stato potenziale.
Su questo vi faccio due esempi molto spiccioli , e uno spero non lo prendiate come un esempio cialtrone! Per esempio, un centro di ricerca ha recentemente completato la ricostruzione del genoma della vite. La vite per noi è un elemento imprescindibile della nostra cultura materiale e della nostra economia. Sul solo territorio del Comune di Trento viene prodotto il 50% dell'uva pregiata (bacca bianca) di tutto il territorio provinciale, e quindi produciamo spumanti, produciamo grappe, produciamo vini.
La cosa importante, secondo me, è proprio questa: vedere come la dimensione materiale, la dimensione legata alle vocazioni specifiche di un territorio possa essere reinterpretate e riletta raccordandosi con una dimensione futura.
Il secondo esempio è questo: voi sapete che uno degli elementi più caratterizzanti della nostra cultura materiale è il canto corale. E' proprio un'espressione piena, a volte conservatrice della tradizione. La settimana scorsa a Sanremo due cori del Trentino sono andati a cantare con Antonella Ruggero! Questo per dire che anche in piccole dimensioni, purché vi sia consapevolezza e capacità di guardare altrimenti alle cose che si sono sempre fatte, c'è la possibilità di legare il passato al futuro e di liberare in qualche modo il passato dalla condanna di essere soltanto un vincolo o qualcosa da cui doversi liberare o, viceversa, qualcosa da dover difendere con ostinazione.
La seconda dimensione è quella della città lenta, quindi una dimensione che appartiene più alla dimensione comunitaria, la dimensione della civitas e del tentativo, anche qui, di attualizzare la grande tradizione trentina dell'economia della reciprocità, della convivenza comunitaria, della capacità di auotogoverno come uso civico in un momento di grande e profondo cambiamento delle problematiche sociali. Quindi Trento, in qualche modo, vuol diventare distretto di un'economia della conoscenza ma nello stesso tempo distretto solidale.
Un ultimo passaggio prima di chiudere è questo: il piano strategico non è un optional, non è eventuale rispetto all'organizzazione del Comune.
Il Comune non può pensare di avviare un piano strategico ritenendo che poi tutte le sue dinamiche, i suoi assetti, le sue scelte organizzative, il suo sistema di bilancio rimangano invariati. Qui si pongono alcune questioni piuttosto importanti. Nel caso di Trento noi le abbiamo risolte introducendo il piano strategico come fonte, come matrice obbligatoria della programmazione comunale modificando lo statuto del Comune.
La cosa importante è questa: ricordare sempre che nel piano strategico convivono due dimensioni. Il piano strategico è da un lato un atto di natura pattizia multilaterale, negoziale, quindi è un contratto che la città fa con se stessa avendo il Comune come promotore e garante, ma è anche, dall'altro lato, un atto unilaterale che l'Amministrazione dà a se stessa.
Quindi si pone prima di tutto un problema di relazione con il sistema di bilanci e controlli e si pone un problema di forme di governo.
Prima veniva indicato come altre città abbiano fatto scelte molto particolari affidando l'implementazione e la riformulazione di piani strategici ad agenzie esterne. Trento, invece, ha fatto una scelta opposta. Anche in questo caso non c'è la scelta giusta e quella sbagliata, la verità non è nelle cose, ma si tratta di vedere qual è il criterio che meglio rappresenta ciò che si vuole realmente realizzare.
La nostra scelta di internalizzare questa funzione deriva da una considerazione molto semplice: cioè, si possono affidare all'esterno funzioni operative ma non quelle che appartengono o che stanno molto vicine al "cor process", quindi, in qualche modo, alla vera missione aziendale.
In conclusione due battute soltanto tentando una sorta di bilancio critico. E' vero, siamo stati tra i primi a partire in Italia ma essere primi molto spesso vuol dire essere quelli che sbagliano di più!
Ci sono stati alcuni problemi che poi i piani strategici di generazione successiva, quelli, diciamo così, più evoluti, hanno correttamente esaminato.
Non si può pensare che il piano strategico sia la mappa di tutta la progettualità di tutto un Comune, di tutto un territorio. Anzi, il vero problema è proprio questo: è imprescindibile selezionare, posizionarsi su quei 4, 5, 8 asset autenticamente strategici e poi, attenzione, non restare imprigionati dalla suddivisione tra diagnosi, progettazione, implementazione e valutazione ma bisogna presidiare i processi di trasformazione.
C'era - ricordo - un Sindaco di Barcellona, Pasqual Maragal, che diceva in questo senso: "Guardate che un piano strategico non si scrive, si fa".
Sono queste le dimensioni che vanno realmente presidiate.
Un'altra illusione è quella di considerare il piano strategico come qualcosa che si risolve in una sommatoria di progetti. Certo, ci sono anche i progetti, ci mancherebbe, però i progetti da soli hanno due problemi, secondo me: il primo è che inevitabilmente si tende a confondere il progetto come qualcosa che nasce, che è generato dalla pianificazione strategica, mentre, per fortuna, come il Censis ha fatto in maniera anche molto elegante, si tratta prima di tutto di censire la progettualità prodotta distillata dalla intelligenza collettiva di un territorio. Quindi, come dice un proverbio spagnolo, "Attenzione che non è il canto del gallo quello che fa sorgere il sole".
L'altro pericolo è questo, e risponde in qualche modo anche alla domanda "Cosa è davvero un piano strategico".
Secondo me un piano strategico è essenzialmente un processo di apprendimento. E' un processo di apprendimento che funziona se riesce a catalizzare, a partire ma anche a risolversi in una dimensione che può essere espressa in maniera molto elementare. Il piano strategico deve mobilitare l'orgoglio di una città, deve produrre o riprodurre capitale sociale. E' attraverso la creazione di legami fiduciari che una città riesce a superare quelle che altrimenti sono le inevitabili miopie della ricerca più immediata e più vocale, molto spesso, di convenienze di breve periodo.
Questa è la malattia dalla quale un progetto di futuro deve cercare di guarire.
Un'altra risposta a "cosa è un piano strategico" in termini molto più ironici ve la riassumo con questa libera traduzione di una frase di un altrettanto libero pensatore della Germania, tedesco (non c'era la Germania allora) di fine '400.
Vi ringrazio.