Caso Villa: il Sindaco risponde alla minoranza

Nei giorni scorsi i consiglieri di minoranza Chiara Capelletti, Carlo Malvezzi, Guido Borsella e Claudio Demicheli hanno inviato una lettera al Sindaco Gian Carlo Corada nella quale pongono alcune domande riguardanti la decisione assunta, a fine luglio, dall'Assessore Celestina Villa di astenersi dalle sedute della Giunta Comunale. Oggi il Sindaco Gian Carlo Corada ha inviato ad ognuno dei quattro consiglieri la seguente risposta alla quale ha allegato il parere tecnico del Segretario Generale riguardante l'applicazione dell'art. 15, comma 5, del Regolamento per il funzionamento della Giunta, parere che viene riportato in calce al testo della lettera:

"Signor Consigliere Comunale, in merito alla lettera del 19 agosto scorso nella quale mi pone domande relative alla decisione dell'Assessore Celestina Villa di astenersi dal partecipare alle sedute della Giunta Comunale, con la presente sono anzitutto a chiederLe di permettermi, per quanto riguarda l'aspetto prettamente politico della vicenda, di rispondere in altra occasione. Per quanto concerne invece gli aspetti connessi all'applicazione dell'articolo 15, comma 5 del Regolamento per il funzionamento della Giunta Comunale, su mia esplicita richiesta, il Segretario Generale Dott. Vincenzo Filippini, in data 22 agosto, mi ha fatto pervenire un dettagliato parere tecnico, che Le trasmetto in allegato, predisposto dopo un'attenta e accurata analisi dei testi normativi, così da dissipare ogni dubbio in merito alle interpretazioni che, in queste ultime settimane, sono sorte sull'argomento. Fiducioso che il documento messo a punto dal Segretario Generale possa contribuire a riportare entro giusti e corretti binari la discussione, l'occasione mi è gradita per porgere cordiali saluti".

Parere del Segretario Generale Dott. Vincenzo Filippini predisposto per il Sindaco

"Facendo seguito al suo invito all'espressione di un parere tecnico sulla norma in oggetto alla luce di una richiesta pervenuta in data 19 agosto 2005 (prot. 40216) a firma dei Consiglieri Comunali Capelletti, Malvezzi, Borsella e Demicheli le inoltro quanto richiestomi. Premetto che ero rimasto un poco sorpreso allorquando sul quotidiano "La Provincia" dell'11 agosto scorso avevo appreso, sull'argomento, della richiesta di " ...un celere quanto tempestivo intervento del Segretario Generale per chiarire ..." da parte di un gruppo consiliare. Sorpreso in quanto non mi pare si possano formulare tali richieste attraverso la stampa ed anche in ragione di un attribuzione di un potere d'intervento da parte mia non esercitabile. Il Segretario Generale, così come recita l'articolo 97 del Testo Unico sull'Ordinamento degli Enti Locali svolge compiti di collaborazione e assistenza giuridico amministrativa nei confronti degli organi dell'ente e quindi si esprime attraverso l'attività di consulenza e l'espressione di pareri verso quegli organi che detengono la responsabilità di decisione nelle singole fattispecie. Ciò premesso, essendo ora correttamente formalmente investito della problematica su cui si ritiene debba esprimermi sotto l'aspetto tecnico, le trasmetto il parere in cui ho cercato di rappresentare la mia opinione limitando al massimo i riferimenti legislativi e semplificando il più possibile il linguaggio tecnico giuridico. Infine, aspetto non irrilevante, il presente parere viene reso non in presenza dell'ipotesi rappresentata di "assenza senza giustificato motivo". Infatti come risulta dal registro delle presenze degli assessori alle sedute settimanali (con esclusione di quelle cd. "giunte in piedi" e convocate verbalmente o con particolare urgenza e senza provvedimenti deliberativi) e compilato al termine di ogni giunta comunale l'Assessore Villa, quando assente, ha giustificato l'assenza con motivazione controfirmata dal Sindaco.

Con riferimento al quesito sulla applicabilità dell'articolo 15, comma 5 del "Regolamento per il funzionamento della Giunta Comunale" approvato con atto CC n. 245/2661 il 20 dicembre 1994 e mai modificato, per le motivazioni che esporrò, e in assenza di qualsiasi riferimento giurisprudenziale e dottrinale, ritengo si possa sostenere che tale norma non sia allo stato norma vigente presso il Comune di Cremona. La disposizione sopra richiamata così recita: " L'Assessore che , senza giustificato motivo, non interviene a tre sedute consecutive della giunta, regolarmente convocate, decade dalla carica." Per una corretta esamina della fattispecie è necessario iniziare la trattazione per l'espressione del parere dall'articolo 289 del R.D. 4 febbraio 1915 n. 148 che stabiliva che:

1. I consiglieri che non intervengono ad una intera sessione senza giustificati motivi, sono dichiarati decaduti.
2. Il deputato provinciale e l'assessore municipale che non interviene a tre sedute consecutive del rispettivo consesso, senza giustificato motivo, decade dalla carica.
3. La decadenza è pronunciata dai rispettivi Consigli.
4. ...omissis...

Nel rimarcare come la norma ex articolo 15 del nostro Regolamento ricalchi in maniera identica il disposto normativo è opportuno evidenziare che la disposizione del R.D. 148/1915 si inseriva correttamente nel contesto normativo in cui gli assessori venivano eletti dal Consiglio Comunale tra i Consiglieri sino a quando , con la Legge 25 marzo 1993 n. 81 sull'elezione diretta del Sindaco, si è passati alla nomina della giunta da parte del Sindaco ( art. 16 ) con la contestuale abrogazione dell'articolo 34 della Legge 8 giugno 1990 n. 142. Orbene con l'articolo 64 della ora richiamata legge 142/90 si è proceduto a mantenere in vita, unitamente ad altre tre disposizioni, l'articolo 289 del R.D. 148/1915 e con il successivo Decreto Legislativo 18 agosto 2000 n. 267, approvativo del Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali abrogativo all'articolo 274 della Legge 142/90, con l'articolo 273 si è statuita l'applicazione del più volte citato articolo 289 fino all'adozione delle modifiche statutarie e regolamentari previste appunto dal Testo Unico 267/2000.
Giova ricordare che il Testo Unico del 2000 si occupa della decadenza per la mancata partecipazione delle sedute dei soli Consiglieri Comunali precisando la competenza dello Statuto a stabilire casi e procedure con garanzia del diritto dei Consiglieri a far valere le cause giustificative ( articolo 43, 4° comma ), mentre nulla precisa per la stessa ipotesi di decadenza relativamente agli assessori comunali.
La "ratio" della impalcatura giuridica vigente è perfettamente armonizzata con la diversa natura e sorgente voluta dal legislatore e da cui prendono vita le attuali figure di "consigliere" e di "assessore", il primo eletto dal Corpo elettorale, il secondo di nomina fiduciaria del Sindaco, che, a parte poche e precise norme cogenti che verranno in seguito citate ed elencate, ha il potere di revoca motivata dello stesso.
Ma venendo alla nostra fattispecie, all'indomani dell'entrata in vigore del nuovo Testo Unico 267/2000, il Consiglio Comunale di Cremona, secondo lo scrivente in perfetta sintonia con il coacervo delle disposizioni e compatibilmente con l'assetto normativo, ha con lo Statuto disciplinato all'articolo 9 la decadenza del Consigliere che, senza giustificato motivo, non intervenga a tre sedute consecutive dei lavori del Consiglio rinviando al Regolamento la procedura del contradditorio tra l'organo consiliare e il Consigliere in decadenza.
Lo Statuto Comunale, unica fonte normativa legittimata a dettare, ai sensi dell'articolo 6 del Testo Unico 267/2000, le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente come è da ritenere l'istituto della decadenza che così pesantemente incide sulla sfera giuridica degli Amministratori, non ha invece posto alcun principio o norma in ordine alla decadenza degli assessori per non intervento alle sedute giuntali limitandosi all'articolo 17 a disciplinare, quali fattispecie per la perdita della carica, gli istituti delle dimissioni e della revoca dalla carica di assessore da parte del Sindaco.
In tale contesto a far data dal 6 giugno 2001, ovvero dal momento in cui sono entrate in vigore nel Comune di Cremona le nuove norme statutarie resesi necessarie dall'emanazione del Testo Unico 267/2000, ai sensi del richiamato articolo 273 del citato Testo Unico, a parere dello scrivente, è abrogato l'articolo 289 del Regio Decreto 148/1915 e per effetto del principio generale contenuto nell'articolo 15 delle Preleggi al Codice Civile per la fattispecie contenuta nell'articolo 15, 5 comma del Regolamento Comunale opera l'abrogazione tacita e quindi la non applicabilità per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti.
Nel nostro ordinamento il fenomeno della permanenza di disposizioni non più operanti nei testi normativi di ogni livello è molto diffusa e ciò è dovuto alla tipicità del nostro sistema delle fonti, all'esorbitante numero di leggi, statuti e regolamenti, ad una frequente proliferazione di testi normativi, all'assenza di testi unici.
Un esempio eclatante di norme ancora scritte e contenute in un testo di legge quale nientemeno che il Decreto Legislativo 267/2000 sono quelle di cui agli articoli 124 e seguenti relative ai controlli sugli atti e che sono da ritenersi tacitamente abrogate e quindi, seppur scritte, non in vigore a seguito della Legge Costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 abrogative dell'articolo 130 della Costituzione che ne costituiva il principio. Il Legislatore ha avviato la riscrittura del testo della 267/2000, ma a livello operativo quelle norme, seppure ancora facenti parte del testo normativo originario, non sono più in vigore in quanto incompatibili con il nuovo assetto giuridico della materia.
E' ciò che si sta facendo al nostro interno per quanto riguarda una serie di strumenti normativi ivi compreso il Regolamento di funzionamento della Giunta Comunale che credo sarà portato a breve all'attenzione della competente Commissione Consiliare perché possa essere approvato nel testo aggiornato entro la fine dell'esercizio nella speranza che nel frattempo il legislatore licenzi le modifiche alla 267/2000 e consenta un'unica rilettura del testo. L'operazione di restyling non potrà che essere, nella fattispecie, posta in essere nel rispetto dei principi normativi e statutari e operare, così come previsto dall'articolo 7 della Legge 267/2000, con il posizionamento di disposizioni regolamentari atte a disciplinare in dettaglio il funzionamento del consesso giuntale e non certo i diritti e i principi fondamentali degli amministratori in capo allo Statuto Comunale.
Riassumendo, a parere dello scrivente, per il combinato disposto delle norme vigenti e dei principi generali dell'ordinamento giuridico, la cessazione dalla carica di assessore può avvenire nei seguenti casi:

a) normale decorso del mandato amministrativo ( articolo 51 del D. Lgs. 267/2000 );
b) cessazione del Sindaco ( articolo 53, comma 1 del D. Lgs. 267/2000 e articolo 18, comma 2 e 3 dello Statuto Comunale );
c) approvazione della mozione di sfiducia al Sindaco approvata dal Consiglio Comunale ( articolo 52 del D. Lgs. 267/2000 e articolo 18, comma 1 dello Statuto Comunale;
d) dimissioni ( articolo 17 dello Statuto Comunale );
e) Rimozione operata con Decreto Ministero Interno per gravi e persistenti violazioni di legge e per gravi motivi di ordine pubblico (articolo 142 del D. Lgs. 267/2000);
f) Sospensione temporanea per condanna o provvedimenti giudiziari (articolo 59, comma 1 del D. Lgs. 267/2000);
g) Decesso;
h) Revoca del Sindaco ( articolo 46, comma 4 del D. Lgs 267/2000 e articolo 17, comma 3 dello Statuto Comunale );
i) Scioglimento del Consiglio ( articolo 53 comma 4 del D. Lgs 267/2000 );
j) Decadenza
1. ex articolo 59 del D. Lgs. 267/2000 e articolo 15 della L. 55/90 per provvedimento della Autorità Giudiziaria;
2. ex articolo 68 del D. Lgs. 267/2000 per la perdità delle condizioni di eleggibilità o per sopravvenute cause di incompatibilità;
3. ex articolo 78, comma 5 del D.Lgs. 267/2000 per esercizio da parte dell'assessore di incarichi e consulenze per enti e istituzioni dipendenti o comunque sottoposti al controllo e alla vigilanza del Comune ( fattispecie riconducibile all'ipotesi 2 ).

Da ultimo vorrei fare una breve riflessione in ordine al fatto che sull'argomento si possa giungere, al contario della tesi sin qui sostenuta, e quindi ritenere, in quanto ancora facente parte di un testo regolamentare, pienamente operante la fattispecie della decadenza dell'assessore in presenza di sua assenza, senza giustificato motivo, a tre sedute consecutive di Giunta. Ritengo che in tale ipotesi ci troviamo di fronte a quello che definirei un "falso problema giuridico". A chi competerebbe infatti il giudizio sulla decadenza se non all'organo che ha in capo per legge il potere di nomina ( e di revoca ), vale a dire il Sindaco? Nel previgente ordinamento (comma 3 dell'articolo 289 del R. D. 148/1915 riportato all'inizio) competente a pronunciare la decadenza, di consiglieri e assessori, era il Consiglio proprio perché era il Consiglio che nominava la Giunta. Ora per previsione normativa e statutaria il Consiglio si pronuncia sulla decadenza dei soli propri membri. Ecco quindi che nel giudizio sulle singole fattispecie il Sindaco sarebbe altresì arbitro di considerare, come nel caso concreto rappresentato, giustificato questo o quel motivo esplicitando qualora lo ritenesse, in caso di giudizio negativo, la revoca per decadenza o molto più verosimilmente e semplicemente la revoca per il venir meno del rapporto fiduciario che aveva originato la nomina".

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